Zvonimir Frka Petešić: “Za stolom, a ne na jelovniku. EU jača hrvatski suverenitet”

U analizi pod naslovom ‘Prva liga Europe, a ne gledalište’, objavljenoj na platformi Heretica Zvonimir Frka-Petešić,  predstojnik Ureda premijera Andreja Plenkovića, argumentira da je hrvatski suverenitet snažniji kroz sudjelovanje u Europskoj uniji, a ne izolacijom. “Za stolom, a ne na jelovniku”, sažeto rečeno, temeljna je misao Frke Petešića.

Autor odbacuje populističku tvrdnju da “Bruxelles upravlja Hrvatskom” i tvrdi da je EU zajednica suverenih država koje dobrovoljno udružuju dio ovlasti kako bi bile snažnije u globalnom okruženju. Hrvatska, kaže, danas prvi put u povijesti ima stvarni utjecaj na odluke koje oblikuju Europu.

“U svijetu globalnih tektonskih poremećaja, biti dio europskog ‘kontrolnog tornja’ nije stvar poslušnosti, već jedini način da ostanemo relevantni igrači, a ne tek nijemi promatrači vlastite budućnosti”, piše Frka-Petešić, čiju analizu, uz dopuštenje autora, prenosimo u cijelosti:

“Vlada previše sluša Bruxelles!” – ta se populistička mantra u hrvatskoj javnosti ponavlja kao da sama po sebi nešto objašnjava. No u svijetu u kojem se ključne odluke sve rjeđe donose na razini pojedinačnih država, pravo je pitanje nešto drugo: tko zapravo odlučuje kad mi nismo za stolom?

Bruxelles se pritom prikazuje kao mračni, birokratski i nedemokratski „centar moći“ koji navodno iz daljine upravlja Hrvatskom, dok je ona, prema kritičarima, ulaskom u Europsku uniju izgubila dio svog suvereniteta. No ta teza nije samo duboko pogrešna – ona je i opasna. Počiva na nerazumijevanju funkcioniranja i samog smisla Europske unije, ali i na iskrivljenom shvaćanju suvereniteta u 21. stoljeću. Zato na nju treba odgovoriti, ne sloganima, nego činjenicama i političkom pedagogijom.

Za stolom, a ne na jelovniku

Prije svega valja podsjetiti da Europska unija nije tipična međunarodna organizacija, nego politička integracija sui generis, jedinstvena u svijetu. Ona nije savez država podređenih nekom nadnacionalnom centru, nego zajednica slobodnih i suverenih država koje su svjesno i namjerno odlučile združiti dio svojih ovlasti da bi zajedno bile snažnije: politički, gospodarski i globalno. Pritom svaka država samostalno odlučuje hoće li i u kojoj mjeri pristupiti dubljoj integraciji, poput europodručja ili Schengenskog prostora.

Upravo zahvaljujući toj udruženoj snazi europske se države danas mogu nositi ravnopravnije s najvećim svjetskim silama – Sjedinjenim Američkim Državama i Kinom – što nijedna europska država ne bi mogla sama. Američko gospodarstvo čini oko četvrtine svjetskog BDP-a, kinesko oko jedne šestine, a Europska unija po gospodarskoj je težini između njih.

Ulaskom u Europsku uniju Hrvatska nije izgubila svoj suverenitet. Naprotiv: njezin je stvarni suverenitet danas de facto veći nego ikad u povijesti. I premda toga često nismo dovoljno svjesni, živimo u vremenu najjačeg hrvatskog suvereniteta.

Prije članstva u Europskoj uniji Hrvatska je bila objekt međunarodnih odluka. O našoj sudbini raspravljalo se drugdje, često bez nas, nerijetko i mimo naših interesa. Bili smo takoreći na tuđem jelovniku. Danas sjedimo za stolom. To je precizan opis promjene našeg položaja. Hrvatska sudjeluje u odlučivanju o europskim politikama koje oblikuju gospodarski, sigurnosni i politički okvir kontinenta.

Prvi put u svojoj povijesti pritom ima i glas u donošenju strateških odluka na europskoj razini. Takve se odluke, o kojima se uglavnom odlučuje jednoglasno, više ne mogu donijeti bez hrvatskog glasa ni mimo hrvatskih interesa. Time se hrvatski suverenitet prvi put u povijesti proteže daleko izvan nacionalnih granica: od Jadrana do Baltika, od Atlantika do Crnog mora. Da nismo članica Europske unije, nitko nas ništa ne bi pitao. Bili bismo promatrači, a ne sudionici. Bili bismo irelevantni.

Norveška, Švicarska i Island često se navode kao alternativni modeli izvan Europske unije, no riječ je o državama koje su s Unijom vrlo duboko i sustavno integrirane: Norveška i Island kroz Europski gospodarski prostor, a Švicarska putem niza bilateralnih sporazuma, pri čemu preuzimaju velik dio europskog zakonodavstva bez prava sudjelovanja u njegovu oblikovanju. Njihov izbor da ostanu izvan formalnog članstva u Europskoj uniji uvjetovan je posebnim povijesnim i gospodarskim okolnostima – od velikih prirodnih resursa i snažnog financijskog sektora do osjetljivih pitanja ribarstva i bankarske regulacije – kakve Hrvatska objektivno nema. Za države poput Hrvatske takav bi model značio prihvaćanje europskih pravila bez stvarnog utjecaja na njihovo donošenje, dakle manju, a ne veću razinu suvereniteta.

Suverenitet s kamatom

Članstvom u Europskoj uniji Hrvatska je dio svojeg suvereniteta oplemenila sudjelovanjem u oblikovanju politika koje se najdjelotvornije provode na europskoj razini, ondje gdje je takvo zajedničko djelovanje i odlučivanje racionalnije i važnije nego na nacionalnoj razini. To se ponajprije odnosi na trgovinsku politiku, konkurentnost, energetiku, klimatsku politiku, tržište rada, znanost i digitalizaciju, a sve više i na sigurnost. Takav je pristup u skladu s načelom supsidijarnosti, prema kojemu se odluke na razini Unije donose samo onda kada se ciljevi ne mogu učinkovitije ostvariti na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini. Članstvo u Europskoj uniji našim je poduzećima otvorilo tržište od više od 450 milijuna stanovnika i pristup trgovinskim sporazumima koje Unija sklapa s trećim zemljama i velikim gospodarskim blokovima. Donijelo je i nove standarde u zaštiti potrošača.

To nije gubitak suvereniteta, nego njegovo umnažanje. Zacijelo je najbolja analogija financijska: dio svojeg novca u banci možete oročiti na dvadeset godina da bi vam donio kamatu. Dok je novac oročen, zarađujete. Ako ga odlučite povući prije roka, on vam se u cijelosti vraća. Ali kamate više nema. Upravo se to dogodilo u slučaju Brexita.

Velika Britanija članstvom u Europskoj uniji nije „izgubila“ suverenitet, pa ga nije mogla ni „povratiti“ kad je iz nje istupila. Sve svoje formalne suverene ovlasti imala je i prije i poslije. Međutim, napuštanjem Unije odrekla se političke, gospodarske, znanstvene i diplomatske poluge koju joj je članstvo pružalo. Ostala je bez kamata. I zato je danas objektivno slabija nego prije Brexita. Štoviše, većina Britanaca – među njima i dobar broj nekadašnjih zagovornika izlaska – danas smatra da je Brexit bio pogreška i podržava povratak u Europsku uniju. A geopolitička nestabilnost posljednjih godina samo je dodatno pokazala koliko je teško biti izvan Unije kad se u Europi i oko nje događaju tektonski poremećaji, pa London pragmatično traži putove ponovnoga približavanja: bilo kroz Europsku političku zajednicu, bilo kroz Koaliciju voljnih.

Crveni gumb manjih država

U međunarodnim odnosima postoji posebna kategorija država: to su one koje posjeduju nuklearno oružje, to jest raspolažu krajnjom polugom sile. No osim njih postoji još jedna važna kategorija: članice NATO-a i Europske unije. Hrvatska je u toj skupini, i to nije nimalo beznačajno.

U NATO-u, gdje se odluke donose konsenzusom, i u Europskoj uniji u pitanjima koja zahtijevaju jednoglasnost, Hrvatska raspolaže pravom veta. Ako smatra da je ugrožen njezin vitalni nacionalni interes, Hrvatska može reći „ne“, i takva se odluka ne može donijeti. To pravo veta ne služi svakodnevnoj uporabi, nego strateškom odvraćanju. Ono postoji zato da sama mogućnost njegove uporabe bude dovoljna da se sporna odluka zaustavi i prije nego što se doista posegne za njim – slično logici nuklearnog odvraćanja.

Naravno, pravo veta nije bez cijene: njegova uporaba nosi političke troškove, od reputacijskog kapitala do mogućih uzvratnih pritisaka, zbog čega se koristi rijetko i krajnje promišljeno. Stoga njegova stvarna snaga ne leži u čestoj primjeni, nego u činjenici da sama mogućnost veta djeluje preventivno i potiče traženje kompromisa prije nego što se dođe do točke otvorenog sukoba.

Takva mogućnost daje manjim državama političku težinu koja daleko nadmašuje njihovu demografsku ili ekonomsku veličinu. Imajmo na umu: Hrvatska čini tek oko pola postotka ukupnog BDP-a Europske unije, a ipak ravnopravno sudjeluje u oblikovanju i donošenju odluka. To nije slabost – to je jedna od najsnažnijih poluga moći koje manje države danas mogu imati.

A kad pritisak dolazi izvana, dodatna je poluga to što članice Unije djeluju zajedno. Kad je Kina pokušala gospodarski pritisnuti Litvu zbog njezina približavanja Tajvanu, Unija je stala iza svoje članice. Kad se otvorilo pitanje američkog interesa za Grenland, iskazana je puna politička potpora Danskoj i narodu Grenlanda. Takva solidarnost nije apstraktna: ona se pretvara u zajednički politički stav upravo na najvišoj razini europskog odlučivanja. Uostalom, ugovori predviđaju i obvezu solidarnosti i uzajamne pomoći u izvanrednim situacijama i pri oružanoj agresiji, a politička se volja da to ne ostane mrtvo slovo najjasnije potvrđuje na vrhu.

Kontrolni toranj Europe

Upravo se ta stvarna dimenzija suvereniteta najjasnije vidi u Europskom vijeću, vrhovnom tijelu političke suradnje i koordinacije Europske unije. Ono okuplja šefove država i vlada država članica te utvrđuje strateške smjernice i političke prioritete Unije. Europsko vijeće sastaje se najmanje četiri puta godišnje, a u krizama i znatno češće, pri čemu se od pandemije ustalila i praksa izvanrednih sastanaka putem videokonferencija, da bi se odluke mogle donositi brzo i koordinirano. Ondje se donose odluke od presudne važnosti za budućnost Europe.

U Europskom vijeću većinu država članica predstavljaju predsjednici vlada, dok u državama u kojima šef države ima izvršne ovlasti –Francuskoj, Cipru, Litvi i Rumunjskoj – sudjeluju predsjednici. Hrvatsku u tom najvišem političkom forumu Europske unije predstavlja predsjednik Vlade, kao ravnopravan sugovornik ostalim europskim čelnicima, s jednakim pravom glasa u pitanjima od zajedničkog interesa.

Na sastancima Europskog vijeća donesene su ili politički utvrđene neke od najvažnijih odluka i strateških smjernica posljednjeg desetljeća. Među njima su plan oporavka NextGenerationEU nakon pandemije, cilj klimatske neutralnosti do 2050. i Europski zeleni plan, jačanje europske obrambene politike, dugoročna pomoć Ukrajini te paketi sankcija Rusiji. Na toj se razini donose političke odluke i o Višegodišnjem financijskom okviru, kao i o najvažnijim strateškim pitanjima, poput proširenja Unije, europodručja i Schengena – područjima na kojima je u pravilu potrebna jednoglasnost europskih čelnika. Za Hrvatsku je osobito važan europski put Bosne i Hercegovine: stabilnija BiH znači sigurnije susjedstvo, a ravnopravnost Hrvata najdjelotvornije se štiti kad se veže uz europska pravila, uvjete i mehanizme. Upravo se na najvišoj razini Europskog vijeća ta pitanja pretvaraju u dio europske politike proširenja, i tu se najbolje vidi koliko vrijede politički utjecaj i sustavno lobiranje: uz osobni angažman premijera Andreja Plenkovića, Europsko vijeće je u ožujku 2024. donijelo odluku o otvaranju pristupnih pregovora s BiH.

Na toj je razini jasno vidljivo da Europska unija ne funkcionira kao hijerarhijska struktura, nego kao zajednica država koje zajednički smjer određuju političkim dogovorom. Tako je, primjerice, 2019., također na inicijativu hrvatskog premijera, demografija prvi put prepoznata kao strateški prioritet na razini Europske unije, što je potom dovelo do imenovanja prvog povjerenika Europske komisije zaduženog za demografiju i to iz Hrvatske. To je ilustrativan primjer kako nacionalna inicijativa, iznesena za stolom Europskog vijeća, može prerasti u trajnu europsku politiku.

Tko zapravo odlučuje u Europi?

Suprotno populističkoj tezi o „birokratskom i nedemokratskom Bruxellesu“, institucije Europske unije imaju snažan demokratski legitimitet, koji proizlazi iz kombinacije izravnih europskih izbora i demokratske odgovornosti vlada država članica. U središtu tog sustava su građani – europski i hrvatski – zastupljeni kroz svoje izravno izabrane predstavnike u Europskom parlamentu i kroz nacionalne vlade i parlamente, jer se europske politike, u konačnici, donose u njihovu interesu.

Europska komisija izvršna je vlast Unije, svojevrsna europska Vlada. Ima pravo zakonodavne inicijative: predlaže uredbe i direktive, a donosi i strateške dokumente – strategije, planove i smjernice. Na njezinu je čelu kolegij od 27 povjerenika – po jedan iz svake države članice – čija je uloga usporediva s ulogom ministra. Kolegij u praksi odlučuje konsenzusom, a povjerenici upravljaju stručnim službama Komisije u kojima radi oko 32 tisuće europskih službenika iz svih država članica. Hrvatska je u tom kolegiju zastupljena povjerenicom Dubravkom Šuicom, zaduženom za Mediteran. Teško je zamisliti bolji primjer izravnog sudjelovanja nacionalne države u europskoj izvršnoj vlasti.

Europski propisi donose se u nekoliko oblika. Uredbe (primjerice one o ukidanju roaminga u Europskoj uniji) primjenjuju se izravno u svim državama članicama. Direktive propisuju cilj (poput Direktive o pravima potrošača), ali svakoj državi ostavljaju slobodu da ga postigne vlastitim zakonodavnim rješenjima, u skladu sa svojim nacionalnim posebnostima. Direktive se primjenjuju tek nakon što ih Hrvatski sabor prenese u nacionalno zakonodavstvo, što je dodatni mehanizam demokratske kontrole na nacionalnoj razini. To je klasičan primjer poštovanja državnog suvereniteta.

A suverenitet u Uniji nije samo pravo glasa, nego i pravo na vlastiti jezik. Za razliku od mnogih međunarodnih organizacija, u kojima se Hrvatska u pravilu pojavljuje pod imenima „Croatia” ili „Croatie”, u Europskoj uniji vrijedi načelo da se svaka država službeno naziva na vlastitom jeziku, dakle: Hrvatska. Budući da je hrvatski jedan od 24 službena jezika Unije, građani se europskim institucijama mogu obratiti i dobiti odgovor na hrvatskom jeziku. Usto Europski službeni list izlazi svakoga dana i na hrvatskom, a po svojem je opsegu, pomalo paradoksalno, jedna od najobimnijih dnevnih publikacija na hrvatskom jeziku, pri čemu prijenosom i standardizacijom brojnih europskih pojmova sustavno pridonosi terminološkom obogaćivanju hrvatskog jezika. Naposljetku, u višestoljetnoj burnoj povijesti hrvatskog jezika malo je procesa koji su imali tako snažan i nedvosmisleno pozitivan učinak za njegovu međunarodnu afirmaciju kao ulazak Hrvatske u Europsku uniju: riječ je o pravom kvantnom skoku u međunarodnom priznanju hrvatskog kao zasebnog jezika, čime je dodatno učvršćena jedna od temeljnih sastavnica nacionalnog suvereniteta. Bez članstva u Europskoj uniji, to bi bilo znatno teže ostvarivo.

Parlamentarno umrežavanje

Zakonodavnu vlast u EU-u zajednički dijele Europski parlament i Vijeće Europske unije.

Europski parlament zastupa građane Europske unije. U njemu se europski zastupnici ne okupljaju po nacionalnoj pripadnosti, nego prema političkom i ideološkom ključu, u tzv. europske političke obitelji. Hrvatska u Parlament bira 12 od ukupno 720 zastupnika, razmjerno više nego što bi joj pripalo po strogo demografskom kriteriju, jer su manje države u Europskom parlamentu namjerno nadzastupljene. Time se manjim članicama, poput Hrvatske, osigurava vidljiv i stvaran politički utjecaj.

U okviru Europskog parlamenta nacionalne stranke, okupljene u osam zastupničkih klubova, djeluju kroz šire europske političke obitelji, koje čine ključnu polugu stvarnog političkog utjecaja. Stranke desnog centra okupljene su u Europskoj pučkoj stranci (EPP), stranke lijevog centra u Savezu socijalista i demokrata (S&D), liberalne stranke u skupini Renew Europe, zelene stranke u skupini Zeleni/Europski slobodni savez (Zeleni/EFA), dok se dio konzervativnih stranaka okuplja u skupini Europskih konzervativaca i reformista (ECR). Upravo se unutar tih političkih obitelji oblikuju zajedničke platforme, grade parlamentarne većine i usmjeravaju europske politike, pa se nacionalni interesi u pravilu najučinkovitije promiču kroz aktivno i utjecajno sudjelovanje u njihovu radu.

U ovom sazivu Europskog parlamenta hrvatsku delegaciju čini šest zastupnika HDZ-a, koji pripadaju Europskoj pučkoj stranci, najvećoj i najutjecajnijoj europskoj političkoj obitelji, četiri zastupnika SDP-a u skupini socijalista i demokrata, jedan zastupnik platforme Možemo! u skupini Zelenih te jedan zastupnik stranke DOMiNO u skupini Europskih konzervativaca i reformista. Takav raspored znači da hrvatski glas u Europskom parlamentu nije izoliran, nego je prisutan u više političkih kanala, kroz koje se mogu graditi savezništva i stvarno utjecati na zakonodavne ishode.

To ideološko i stranačko umrežavanje dodatna je poluga suvereniteta. Ilustrativan primjer je nedavni sastanak čelnika Europske pučke stranke u Zagrebu (Leaders’ Retreat), na kojem je na inicijativu HDZ-a usvojena deklaracija „Demografska obnova: strateški imperativ za Europu“. Riječ je o prvom političkom dokumentu takve vrste na europskoj razini, kojim su demografski izazovi prepoznati kao strateško pitanje za Europu, kao treća velika tranzicija, uz digitalnu i energetsku. Budući da EPP danas okuplja 13 od 27 vlada država članica, kao i predsjednicu Europske komisije i predsjednicu Europskog parlamenta, taj dokument ima stvarnu političku težinu i potencijal da preraste u trajnu europsku politiku. To pokazuje da Hrvatska, kroz aktivno djelovanje u europskim političkim obiteljima, ne samo da sudjeluje u oblikovanju europskih politika, nego na pojedinim područjima može preuzeti i vodeću ulogu.

Snaga dogovora

Drugi stup zakonodavne vlasti Europske unije čini Vijeće Europske unije, koje predstavlja države članice i njihove vlade. Sastaje se tijekom godine u deset resornih formacija, koje se, ovisno o temi, sazivaju više puta, i u kojima sudjeluju nadležni ministri za vanjske poslove, financije i gospodarstvo, unutarnje poslove, promet, okoliš, zdravstvo, obrazovanje, kulturu i druga ključna područja javnih politika. Ministri u tim formacijama zastupaju stajališta koja njihove vlade prethodno usvajaju za svaki sastanak Vijeća. U njemu sjede ministri 27 država članica, svi demokratski izabrani ili politički odgovorni nacionalnim parlamentima.

Važno je pritom razumjeti da države članice u Vijeće ne dolaze tek na formalno izjašnjavanje o gotovim pravnim aktima. Naprotiv, odlučivanje u Vijeću dio je kontinuiranog procesa pregovaranja u kojem države, uključujući Hrvatsku, sudjeluju u kreiranju europskih politika i akata od samog početka – od prvih prijedloga Europske komisije, preko rada tematskih radnih skupina i Odbora stalnih predstavnika, sve do njihova konačnog usvajanja. U svim tim fazama hrvatski predstavnici aktivno zastupaju i brane nacionalne interese, u skladu sa stajalištima Vlade i nadležnih ministarstava.

Glasanje se u Vijeću provodi na nekoliko načina. Kad su posrijedi rjeđa tehnička i proceduralna pitanja, odlučuje se običnom većinom. O najvećem broju politika odlučuje se kvalificiranom većinom: 55 % država članica (najmanje 15 od 27) koje predstavljaju najmanje 65 % stanovništva Unije. Da bi se onemogućila dominacija velikih država, najmanje četiri države članice koje zajedno tvore više od 35 % stanovništva Unije mogu spriječiti donošenje odluke. Time se osigurava da velike države ne mogu same blokirati odluku Vijeća, dok se manjim državama jamči stvarna zaštita od nadglasavanja.

U praksi se oko četiri petine odluka u Vijeću donosi kvalificiranom većinom, dok je za otprilike jednu petinu potrebna jednoglasnost. No posebnost Europske unije nije u samoj aritmetici glasova, nego u političkoj kulturi odlučivanja. Prije svakog formalnog glasovanja gotovo se uvijek nastoji postići dogovor koji će biti prihvatljiv svima, pa se nadglasavanje manjine izbjegava kad god je to moguće, čak i ondje gdje bi ga gola aritmetika dopuštala. Europska unija zato funkcionira kao politička zajednica kompromisa, u kojoj se rješenja traže pregovaranjem, prilagodbom i dijalogom, a ne preglasavanjem i nametanjem volje. Traganje za zajedničkim nazivnikom ugrađeno je u njezin politički DNK. To je duh europske solidarnosti: kao i u velikoj obitelji, nije uvijek lako uskladiti sve interese, ali se uz međusobno poštovanje i malo dobre volje gotovo uvijek može doći do rješenja s kojim svi mogu živjeti.

Učinkovitost bez nadglasavanja

No suština europskog odlučivanja nije samo u završnom glasovanju, nego u prethodnom procesu u kojem države aktivno utječu na sadržaj, ciljeve i učinke europskih politika, štiteći svoje nacionalne interese i uvažavajući vlastite posebnosti. Upravo ta sposobnost sudjelovanja u oblikovanju odluka ključna je poluga suvereniteta: ona omogućuje Hrvatskoj ne samo da sudjeluje u donošenju odluka na razini Unije, nego i da ih usmjerava te pritom umnaža koristi koje iz članstva proizlaze. Zato se Hrvatska pozicionira kao odgovorna i vjerodostojna članica koja istodobno štiti i promiče svoje interese i aktivno sudjeluje u izgradnji Europske unije.

Naravno, Europska unija nije bez mana: ponekad je spora, kompromisi su teški, a institucije katkad djeluju udaljeno zbog svoje veličine i lokacije. No ta je složenost cijena demokracije i zajedničkog odlučivanja suverenih država. Parlamentarizam počiva na razgovoru, a sustav provjera i ravnoteža postoji upravo zato da odluke ne budu ishitrene, nego promišljene i uravnotežene. Autoritarni sustavi, koji počivaju na samovolji jednog čovjeka ili uskog kruga, odlučuju brže – ali bez ikakvih sigurnosnih mehanizama koji ih mogu na vrijeme zaustaviti kad krenu pogrešnim putem. Nitko dosad nije pronašao bolji model koji bi istodobno poštovao suverenitet država, štitio njihove nacionalne interese i omogućio im djelovanje u svijetu velikih sila. Upravo je taj model, nakon stoljeća europskih ratova, svojim članicama donio gotovo osam desetljeća mira, stabilnosti i razvoja.

Upravo se tu često pojavljuje i temeljna proturječnost populističke kritike Europske unije. Isti oni koji joj zamjeraju da je prespora, previše složena i nedovoljno učinkovita, ujedno je optužuju da navodno guši nacionalni suverenitet država članica. No ne može se istodobno tražiti i brže odlučivanje i više nacionalnih kočnica u svakom koraku. Europska unija nije država, nego jedinstvena zajednica 27 suverenih država, i njezina je sporost često upravo cijena činjenice da se odluke donose uz poštovanje nacionalnih demokracija. Dosad nitko nije ponudio uvjerljiviji model koji bi istodobno bolje pomirio punu snagu zajedničkog djelovanja i puno poštovanje nacionalnog suvereniteta. Svaki konstruktivan prijedlog za poboljšanje tog balansa dobrodošao je, ali iluzorno je vjerovati da se može imati i apsolutna brzina i apsolutni veto.

Ali kad je riječ o najosjetljivijim pitanjima – kao što su zajednička vanjska i sigurnosna politika, porezi, proširenje Europske unije, višegodišnji proračun ili pitanja koja izravno zadiru u nacionalni suverenitet država članica – odluke se donose jednoglasno: svaka država članica ima pravo veta i bez njezina pristanka odluka se ne može donijeti. To je osobito vidljivo u Zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici, koja ostaje u samoj srži državnog suvereniteta. Hrvatska je pritom jasno poručila da od tog prava ne namjerava odustati niti pristati na prelazak na odlučivanje kvalificiranom većinom.

Strojarnica europskog odlučivanja

Svaka država članica ima u Bruxellesu stalno predstavništvo – diplomatsku misiju s više od stotinu stručnjaka za sve resore. Upravo ti stručnjaci čine okosnicu rada više od 150 stalnih tematskih radnih skupina i odbora Vijeća Europske unije. U njima sjede predstavnici svih 27 država članica, a Europska komisija sudjeluje kao predlagatelj i čuvar ugovorâ Europske unije, zadužena za nadzor i osiguravanje primjene prava Unije. Te se radne skupine bave svim javnim politikama: od financija i poljoprivrede do prometa, okoliša, zdravstva i proširenja. Ondje države članice, preko svojih predstavnika koji brane stajališta svojih vlada, svakodnevno štite i zastupaju svoje nacionalne interese, a istodobno kroz pregovore i kompromise traže zajednička europska rješenja.

Njihov rad koordiniraju veleposlanici, odnosno stalni predstavnici pri Europskoj uniji u odboru stalnih predstavnika – COREPER – koji djeluje u dvije formacije. COREPER I bavi se sektorskim politikama, dok se COREPER II bavi strateškim pitanjima, poput vanjskih poslova, sigurnosti, migracija, proširenja i proračuna. Ako se dogovor ne postigne, pitanja se dižu na ministarsku razinu, a u najosjetljivijim slučajevima na Europsko vijeće, koje okuplja šefove država i vlada.

Na svakoj od tih razina Hrvatsku predstavljaju naši diplomati, stručnjaci, ministri odnosno predsjednik Vlade, dakle legitimni predstavnici demokratski izabrane vlasti. Ondje se, oslanjajući se na znanje, stručnost i politički utjecaj, vodi stalan proces pregovaranja, usklađivanja i izgradnje savezništava. U tom se procesu pravodobno prepoznaju prilike, štite nacionalni interesi i suoblikuju europske odluke. „Bruxelles“ nije nikakvo mitsko biće koje odlučuje umjesto država članica, niti nekakav Centralni komitet koji izdaje naredbe. Riječ je, naprosto, o mjestu gdje države članice, uključujući Hrvatsku, zajedno raspravljaju, pregovaraju i na kraju donose odluke.

To, naravno, ne znači da se u Uniji svaka odluka donosi na razini šefova država i vlada ili ministara. Dio ovlasti povjeren je izvršnoj vlasti. Pritom je važno razlikovati područja isključive nadležnosti Unije (npr. carinska unija i zajednička trgovinska politika), podijeljene nadležnosti s državama članicama te područja na kojima Unija tek podupire i nadopunjuje nacionalne politike (npr. zdravstvo i obrazovanje), dok u međuvladinoj suradnji – osobito u Zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici – ključna riječ je suverenitet država članica. Europska komisija zato samostalno odlučuje u nizu tehničkih i regulatornih pitanja – primjerice o kartelima i državnim potporama – kako bi pravila vrijedila jednako za sve. Ali zakonodavne akte zajednički donose Europski parlament i države članice kroz Vijeće, a završni kompromisi često se bruse u tzv. „trijalozima“ s Europskom komisijom. Politički smjer, pak, utvrđuju europski čelnici u Europskom vijeću.

Poluge, ne kulise

No „Bruxelles“ nisu samo Europska komisija, Europski parlament i Vijeće Europske unije. Hrvatska je ravnopravno zastupljena i sudjeluje u odlučivanju u svim ključnim institucijama Europske unije. Ima svoje suce u Sudu Europske unije i svojeg člana u Europskom revizorskom sudu. Zastupljena je i u Europskom odboru regija te u Europskom gospodarskom i socijalnom odboru. Svoje nositelje dužnosti ima i u Uredu europskog javnog tužitelja te u agencijama Europske unije, uključujući Frontex, Europol, Agenciju za droge i druge. Kao članica europodručja, Hrvatska sudjeluje u odlučivanju u Europskoj središnjoj banci preko guvernera Hrvatske narodne banke, kao člana Upravnog vijeća, u kojemu vrijedi načelo „jedan član, jedan glas“, za razliku od većine drugih međunarodnih financijskih institucija. Nedavno je guverner Boris Vujčić izabran za potpredsjednika Europske središnje banke – prvi put iz redova srednje i istočne Europe – što je, uz snažnu diplomatsku i političku potporu Vlade, potvrda rastuće težine Hrvatske u Europskoj uniji i njezina kredibiliteta u europodručju. Istodobno, Republika Hrvatska ima svoje predstavnike i u upravljačkim strukturama Europske investicijske banke. Od ožujka 2026. Hrvatska će prvi put imati i potpredsjednika u upravljačkom tijelu Europske investicijske banke – dosadašnjeg ministra financija Marka Primorca – čime dodatno jača svoju poziciju u toj instituciji. Drugim riječima, Hrvatska ne samo da sudjeluje, nego i suodlučuje u zakonodavnim, izvršnim, sudbenim, financijskim i nadzornim tijelima europske vlasti. Teško je zamisliti potpuniji izraz suvereniteta u nadnacionalnom političkom sustavu.

Nije nevažno podsjetiti da je 2019., u trenutku formiranja nove europske institucionalne arhitekture, premijer Andrej Plenković bio imenovan jednim od glavnih pregovarača Europske pučke stranke za raspodjelu najviših dužnosti u Europskoj uniji, uključujući čelna mjesta u Europskom vijeću, Europskoj komisiji i Europskom parlamentu. To svjedoči o političkoj težini Hrvatske unutar najveće europske političke obitelji i sposobnosti da sudjeluje u strateškim dogovorima Unije.

Ta se stvarna težina ne očituje samo kroz institucije, nego i kroz konkretne funkcije i odgovornosti koje obnašaju hrvatski predstavnici u europskim tijelima. Nekoliko ilustrativnih primjera govori samo za sebe. Tonino Picula obnaša dužnost izvjestitelja Europskog parlamenta za Srbiju, s važnom ulogom u usmjeravanju europske politike proširenja. Davor Ivo Stier predsjeda izaslanstvom Europskog parlamenta za odnose s Bosnom i Hercegovinom i Kosovom, čime sudjeluje u razvoju parlamentarne dimenzije europske politike prema jugoistoku Europe. Karlo Ressler, kao koordinator Europske pučke stranke za proračun, uime Europskog parlamenta sudjeluje u vođenju pregovora o središnjem investicijskom paketu u sklopu novog Višegodišnjeg financijskog okvira (VFO-a) vrijednom 865 milijardi eura, koji će usmjeravati ključna ulaganja u koheziju, poljoprivredu, obrazovanje, inovacije i infrastrukturu.

Na području sigurnosti, Daniel Markić danas vodi Obavještajni i situacijski centar Europske unije (INTCEN), analitičko središte Europske službe za vanjsko djelovanje koje se oslanja na obavještajne podatke nacionalnih službi država članica, dok je Maja Markovčić Kostelac izvršna direktorica Europske agencije za pomorsku sigurnost (EMSA). To su samo neki od konkretnih, mjerljivih primjera stvarnog sudjelovanja Hrvatske u oblikovanju europskih politika.

Kuna bez glasa, euro s glasom

Ista se logika primjenjuje i na monetarni suverenitet, koji se u javnim raspravama često prikazuje iskrivljeno. Jedan od najčešćih argumenata protiv uvođenja eura bio je navodni „gubitak kontrole nad vlastitom valutom“. U stvarnosti je, međutim, Hrvatska danas u monetarnom smislu snažnija i utjecajnija nego ikada prije. Naime, budući da se više od dvije trećine hrvatske trgovine odvija s državama europodručja, kuna je i prije ulaska u eurozonu bila čvrsto vezana uz euro, uz gotovo nepromjenjiv tečaj. Hrvatska je tada de facto preuzimala monetarnu politiku eurozone, ali bez ikakve mogućnosti da na njezino oblikovanje utječe. Danas je situacija bitno drukčija. Hrvatski ministar financija sudjeluje u radu Eurogrupe, u kojoj se odluke u pravilu donose konsenzusom. Ujedno je član Odbora guvernera Europskog stabilizacijskog mehanizma, gdje se uglavnom odlučuje jednoglasno. Guverner Hrvatske narodne banke sudjeluje u radu Upravnog vijeća Europske središnje banke, u kojem se odluke formalno donose većinom glasova, ali se u praksi nastoji postići konsenzus, pri čemu se pravo glasa nacionalnih guvernera rotira na mjesečnoj osnovi. Štoviše, guverner HNB-a uskoro će preuzeti dužnost potpredsjednika Europske središnje banke, čime će kao član Izvršnog vijeća imati stalno pravo glasa u Upravnom vijeću. Time Hrvatska prvi put dobiva jednu od ključnih upravljačkih poluga u samom središtu europske monetarne vlasti. Sve to pokazuje da prelazak na euro nije bio nikakav gubitak, nego stvarni dobitak monetarnog suvereniteta: prvi put ne samo da sudjelujemo u donošenju odluka koje izravno utječu na hrvatsko gospodarstvo – umjesto da nam se, kao u doba kune, praktički nameću kroz vezani tečaj – nego to činimo ravnopravno.

Ulazak u europodručje odmah se odrazio na jačanje kreditnog rejtinga, pad kamatnih stopa i veću privlačnost Hrvatske za ulaganja, a u kriznim situacijama osigurava nam neusporedivo snažniji financijski štit nego ikada prije. Rast cijena, koji se u dijelu javnosti pogrešno pripisuje uvođenju eura, započeo je već tijekom energetske krize i uslijed ruske agresije na Ukrajinu, deset mjeseci prije zamjene kune, a stopa inflacije počela je opadati u rujnu 2022., četiri mjeseca prije prelaska na euro. Euro pritom nije bio uzrok inflacije: tečaj je već godinama bio stabilan, a dio poskupljenja posljedica neopravdanog podizanja cijena pojedinih tržišnih aktera u razdoblju tržišne prilagodbe, što je Vladu potaknulo na korektivne mjere. Ključna je razlika u tome što Hrvatska danas, za razliku od ranijeg razdoblja, više nije pasivni korisnik tuđe monetarne politike, nego u njezinu oblikovanju aktivno sudjeluje i ravnopravno suodlučuje.

Ne carstvo, nego solidarnost

Hrvatska nije ušla u Europsku uniju bez povijesnog iskustva. Stoljećima je bila dio različitih višenacionalnih državnih zajednica čiji su politički i gospodarski centri – bilo da je riječ o Budimpešti, Beču ili Beogradu – gradili svoju moć koncentracijom resursa u središtu. Moć se ondje slijevala prema centru, a odluke su se donosile jednostrano, bez mogućnosti stvarnog utjecaja periferije. Periferne zemlje, među njima i Hrvatska, davale su ne samo rad, poreze i sirovine, nego i vojnike, često uz teške i tragične posljedice. Sve se to odvijalo bez razmjernog povrata. Razvoj je sustavno išao u korist centra, a na štetu periferije, što se jasno očituje u trajnim valovima iseljavanja: od kraja 19. stoljeća do danas iz Hrvatske se iselilo oko dva milijuna ljudi, dok se procjenjuje da danas u svijetu ima do pet milijuna ljudi hrvatskog podrijetla.

Ulaskom u Europsku uniju Hrvatska je prvi put postala dio višenacionalne zajednice koja počiva na posve drukčijem, povijesno gledano obrnutom načelu: na ugovorno zajamčenoj solidarnosti razvijenijih prema manje razvijenima, s ciljem da se razvojni jaz postupno smanjuje, a ne produbljuje. Za razliku od nekadašnjih carstava i središta moći, Bruxelles nije mjesto koncentracije bogatstva, nego mehanizam njegove preraspodjele. Osim što financiraju gotovo 80 % europskog proračuna, deset imućnijih država članica uplaćuje u europski proračun više nego što iz njega prima, dok sedamnaest manje razvijenih članica, poput Hrvatske, prima znatno više nego što uplaćuje – ne kao čin milosti, nego kao ugovorenu obvezu Unije – upravo zato da bi mogle ubrzati vlastiti razvoj i približiti se europskom prosjeku. Taj mehanizam ne postoji samo deklarativno – on je strukturno ugrađen u funkcioniranje Unije i djeluje u praksi, osobito kroz europske fondove koji su okosnica ubrzanog rasta i razvoja Hrvatske. Tako je Hrvatska od ulaska u EU pa zaključno s 2025. iz europskog proračuna neto primila 20 milijardi eura više nego što je uplatila, što je izravna suprotnost povijesnom iskustvu „centara“ koji su iz Hrvatske izvlačili, a ne ulagali. To je kao da smo dobili 38 Peljeških mostova s pristupnim cestama, bez ijednog eura tereta za državni proračun. Točnije, za svaki euro koji smo uplatili, vratilo nam se 3,82 eura.

Prije deset godina hrvatski je bruto domaći proizvod (BDP) po stanovniku iznosio oko 61 % prosjeka Europske unije, dok danas iznosi približno 78 %. Pritom valja imati na umu da je u Hrvatskoj, kao i u svim novopridošlim članicama Europske unije, u prvim godinama članstva dio građana iskoristio jednu od temeljnih sloboda Unije – slobodu kretanja i zapošljavanja. Zbog velikih razvojnih razlika između novih i starijih, bogatijih država članica, to je isprva dovelo do pojačanog iseljavanja. No za razliku od povijesnih integracija, u kojima je periferija trajno gubila stanovništvo, europski model integracije počiva na postupnom nadoknađivanju zaostatka. Smisao europske integracije nije u tome da se radna snaga trajno seli iz siromašnijih u bogatije zemlje, nego da se kroz ulaganja, fondove i rast produktivnosti približavaju razine razvijenosti i životnog standarda. Iskustvo svih novih članica pokazuje da, kako se životni standard podiže i kako se razvojni jaz sužava, iseljavanje opada. Pri razini od oko 80 % prosjeka Europske unije prema BDP-u po stanovniku taj se trend počinje zaustavljati i postupno preokretati.

To nije apstraktna statistika, nego stvarna promjena smjera. Hrvatska danas raste brže od prosjeka Unije i postupno se približava razini razvijenijih država članica. Drugim riječima, europska solidarnost nije isprazna parola ni „briselska floskula“, nego provjerljiv i mjerljiv ekonomski učinak. Zahvaljujući tom modelu, države poput Njemačke, Francuske, Nizozemske, Irske, Švedske, Danske i Austrije svojim neto doprinosima sudjeluju u modernizaciji Hrvatske i podizanju životnog standarda hrvatskih građana: u izgradnji prometne i energetske infrastrukture, škola i bolnica, obnovi nakon potresa, izgradnji LNG-terminala i Pelješkog mosta. U suvremenom europskom kontekstu, to je prvi integracijski okvir u kojem članstvo za Hrvatsku znači ubrzavanje konvergencije, a ne produbljivanje razvojnog jaza. Upravo zato se, prvi put nakon stoljećâ iseljavanja, nazire i obrat trenda – sve veći broj hrvatskih iseljenika razmišlja o povratku.

Pored toga, Europska unija djeluje i kao naša „sigurnosna mreža“, osobito u krizama – ne kao zapovjedno središte, nego kao zajednički instrument solidarnog odgovora – što smo u posljednjih pet godina posebno mogli vidjeti. Dodatnu financijsku zaštitu, od ulaska u europodručje 2023., pruža nam i članstvo u Europskom stabilizacijskom mehanizmu. To se već očitovalo prilikom nabave cjepiva protiv COVID-19, kroz mehanizme solidarnosti uslijed ekonomske krize koju je prouzročila pandemija, pri obnovi nakon potresa, kao i nakon energetske krize zbog ruske agresije na Ukrajinu. Europska unija pritom jača i otpornost država članica na posljedice klimatskih promjena, osobito njihove kapacitete za odgovor na požare: Hrvatska je, uz još pet država članica, među onima koje nabavljaju nove kanadere u potpunosti financirane europskim sredstvima, uključujući i dva zrakoplova za hrvatsku protupožarnu flotu.

Za Hrvatsku se igra, ne galami

Jasno je, dakle, da uopće ne može biti govora o tome da Hrvatska „sluša“ ili „ne sluša Bruxelles“. To može tvrditi samo onaj tko ne zna kako Europska unija funkcionira. Ako smo članica Europske unije, onda nam je dužnost i u interesu da ondje zastupamo vlastite interese, a to i činimo. Zato se euroskeptična populistička kritika često svodi na pozu „bez kompromisa“. No u Europskoj uniji utjecaj se ne mjeri tvrdoćom ni galamom, nego sposobnošću da se, od teme do teme, grade savezništva i postižu dogovori. Tko dolazi samo s vetom, a bez fleksibilnosti, brzo ostaje sam, pa ga drugi prestanu tražiti za potporu, a potom ga lako zaobiđu ili nadglasaju. U takvoj se izolaciji beskompromisnost pretvara u gubitak utjecaja, a bez utjecaja suverenitet ostaje samo prazna riječ.

A tko god misli da Hrvatska ne bi trebala biti članica Europske unije, neka se zapita zašto joj se žele pridružiti države našeg jugoistočnog susjedstva. Zašto Ukrajina, koja se krvavo bori za svoju slobodu i svaki pedalj svojeg teritorija, želi postati članica EU-a? Zar zato da bi nakon tolikih žrtava predala svoj suverenitet nekom nepostojećem, „odnarođenom Bruxellesu“? Odgovor je jasan: zato što članstvo u Uniji ne oduzima suverenitet njezinim članicama, nego ga naprotiv štiti i jača.

Hrvatski branitelji nisu se borili zato da Hrvatska bude sama, slaba i nevažna. Borili su se upravo za ono što smo postigli: da Hrvatska sjedi za istim stolom s Njemačkom, Francuskom, Italijom, Španjolskom, Poljskom, Austrijom, Švedskom i drugima kao ravnopravna država, a ne da ostane na europskoj margini i tavori u zapećku povijesti.

Možda se to može najlakše objasniti primjerom koji nam je svima poznat. Luka Modrić, dječak s obronaka Velebita, kojemu je agresor ubio djeda i koji je djetinjstvo proveo kao izbjeglica u Zadru, nije imao idealne preduvjete da postane ono što je danas. Da je ostao u NK Zadru, vjerojatno bi bio najbolji nogometaš u povijesti tog kluba – ali teško da bi dosegnuo svjetsku slavu i malo bi tko izvan Hrvatske znao za njega.

Umjesto toga, otišao je ondje gdje se igra prva liga, gdje je konkurencija najžešća, a zahtjevi najviši. I upravo ga je to pretvorilo iz talenta u legendu. To je oslobodilo sav njegov potencijal i učinilo ga jednim od najvećih nogometaša svoje generacije te globalnim simbolom ponosne, „snažne male Hrvatske“. Nije izgubio svoj identitet nego je Hrvatskoj dao svjetsku vidljivost i prepoznatljivost.

To nije samo priča o nogometu, nego i o Hrvatskoj: nismo tu da budemo samo „prvi u selu“, nego se želimo mjeriti s najboljima. Jer samo tako možemo ostvariti svoj puni potencijal. Članstvo u Europskoj uniji znači upravo to: natjecanje u prvoj ligi, stalan poticaj da budemo učinkovitiji, odgovorniji i uspješniji. Ne zato da bismo se nekome svidjeli, nego zato da bismo živjeli bolje, mi danas i naša djeca sutra.

Tako valja razumjeti Europsku uniju: ne kao gubitak suvereniteta, nego kao prostor u kojemu se on širi, jača i potvrđuje. Jer „Bruxelles“ nije nikakav zapovjedni centar iznad država ni tuđa vlast. To je zajednički politički prostor u kojem se zastupaju nacionalni interesi. Izvan Europske unije ne bismo imali ni više suvereniteta ni više slobode djelovanja; naprotiv, bili bismo slabiji. Imali bismo i manje utjecaja i manje stvarne moći da štitimo vlastite interese. Bili bismo predmet tuđih odluka, a ne sudionik u njihovu donošenju. Hrvatska u Europskoj uniji nije gledatelj: ona je za stolom gdje se odlučuje i na terenu gdje se igra prva liga europske politike – i tamo ne samo da sudjeluje, nego igra sve bolje i sve češće zabija.

O AUTORU: 

Zvonimir Frka-Petešić rođen je 1969. godine u Parizu. U Parizu 1992. završio dodiplomski studij iz znanosti struktura i materije te 1996. stekao zvanje diplomiranog geografa na Sveučilištu Paris-VIII.

Tri godine kasnije stekao je zvanje magistra znanosti iz geopolitike na Francuskom institutu za geopolitiku pri Sveučilištu Paris-VIII.